Kvinnsland-utvalget har levert: Må helseforetakene endres?

Høyre hadde i sitt partiprogram at de regionale helseforetakene skulle legges ned. Han fikk råd om å nedsette et utvalg. I 2015 ble det offentlige utvalget som skulle vurdere helseforetakene nedsatt, med Stener Kvinnsland som leder, tidligere direktør for Helse Vest og styreleder for nordens største sykehus, Oslo universitetssykehus og helse Stavanger. Systemet ble ikke evaluert i denne rapporten.

Utvalgets sammensetning besto av mange som har sterke interesser i å fremstille modellen som god. Tidligere leder for Spekter Lars Haukaas, i dag strateg for Spekter, var nestleder. Spekter lever av foretaksmodellen og Haukaas bidro til at helseforetakene ble pålagt å bruke Spekter (het NAVO før de hemmelige protokollene ble avslørt). I utvalget var også tidligere helseminister Sylvia Brustad, som i samme periode hadde søkt stillingen som direktør for Sykehuset Innlandet. En Rådmann som sitter i styre for et foretak (Helsenett) deltok også.

Etter at utredningen var levert fikk Sylvia Brunstad en ny stilling i Spekter og fortsetter samarbeidet med Lars Haukaas. Selve sammensetningen  av utvalget viste med all tydelighet at det ikke var mulig å gjennomføre en evaluering.

Det var ingen overraskelse at utredningen: NOU 2016: 25. ikke inneholder en vurdering av måloppnåelse: å styrke pasienttilbudet, bemanningen og den økonomiske kontrollen i sykehusene. Den inneholder noen interessante vurderinger, men relevant litteratur og dokumentasjon som gir informasjon om utfordringer med modellen, er ikke omtalt eller tatt med i drøftingen. Dette gjelder blant annet dokumentasjon fra Riksrevisjonen på at det er truffet en rekke uopplyste beslutninger som har ført til økonomiske tap i hundremillionersklassen, og risiko for pasienter og pasientopplysninger, som ved medisinsk teknisk utstyr. Disse vedtakene viser at det ikke foretas nødvendige risikovurderinger, og at det ikke etterspørres, og at det er for lukkede prosesser. Helseministeren har gang på gang feilinformert Stortinget, antakelig på grunn av mangel på riktig informasjon.

Min vurdering er at utredningen har begrenset relevans. I utredningen tas det ikke utgangspunkt i målet med styringssystemet, som er tilretteleggelse for kjerneoppgavene i sykehus, det vil si pasientbehandling, god fordeling av helseressurser, samordning for gode pasientforløp.

Utredningen inneholder ingen diskusjoner av styringssystemet når det gjelder alvorlig svikt. Heller ikke det som var bakgrunnen for at Høyre ønsket å fjerne de regionale helseforetakene, den lange avstanden mellom klinikken og beslutningstaker og uklare ansvarsforhold, og som dermed er grunnlaget for utvalget. Utredningen har størst betydning ved at den synliggjør hvilke «virkelighetsoppfatninger» toppledelsen definerer og at den ikke forholder seg til relevante kilder.

Mandatet, som er tatt inn nederst i blogginlegget, var å vurdere modeller som kan muliggjøre nedleggelse av de regionale helseforetakene.

Fraværet av pasientperspektivet 

Hovedbudskapet i utredningen er, slik det pleier å være fra eier av helseforetakene, at det stort sett går bra med dagens styringssystem og med sykehusene etter helseforetaksreformen.

Derfor foreslås det kun justeringer i dagens modell. Konklusjonen fra flertallet er at det ikke er behov for store endringer, annet enn å fjerne sykehusstyrene, halvparten mener at sykehusene ikke lenger skal være selvstendig rettssubjekter. Begrunnelsen er sterkere styring ovenfra.

I et utvalg som skal vurdere styringssystemet for sykehusene, må det forventes diskusjoner om ulike styringsmodeller – og at de tar utgangspunkt i de oppgavene sykehusene har. Det er uklart hva som er utgangspunktet for utvalgets ulike vurderinger, da sykehusenes kjerneoppgaver i liten grad er omtalt.

Valget av temaer, kilder og vurderinger, virker bestemt ut fra andre motiver, en overordnet styringsideologi med mål om ytterligere samordning og sentralisering, uten at dette settes i et pasientperspektiv, og uten vurderinger av hvordan virksomheter med høy risiko må styres- og uten å nevne og å vektlegge-  den etterhvert solide dokumentasjonen på utfordringer i dagens system. Høies mål om å sette pasienten i sentrum, gjenfinnes ikke i utredningen.

Et overordnet spørsmål burde ha vært hvordan vi gjennom styringen av sykehusene kan oppnå et likeverdig, forutsigbart, sikkert og effektivt sykehustilbud til befolkningen på landsbasis i dag og fremover. Et mål må være at mer av de bevilgede ressurser går til pasientbehandling. Det er tilstrekkelig dokumentasjon på at andelen som går til pasientbehandling reduseres, til tross for økte behov og økte bevilgninger. Sykehusdirektører og andre har varslet om den negative utviklingen.

En utredning som ikke drøfter hvordan styringsystemet kan understøtte sykehustilbudet til befolkningen, har liten verdi, i hvertfall når målet er et effektivt og godt system. Det kreves ytterligere analyser dersom målet er å reversere utviklingen av et todelt helsevesen.

NOU 2016: 25, gir uttrykk for hvordan sentrale aktører tenker om helseforetaksmodellen og sykehusene, noe som har interesse.

Et offentlig utvalg bør vise interesse for- og bruke relevante kilder for oversikt over de viktigste målene for sykehusene, og systemet som skal styre. I denne utredningen vurderes sykhusene ovenfra ut fra et sett med parametre, der det viktigste mangler. Det kan også forklare hvilket perspektiv helseministre får på sykhusene, uansett partitilhørighet. Det går bedre. En ev. negativ spiral blir umulig å oppdage.

Nedleggelse av sykehus som selvstendige rettssubjekter 

Halvparten av utvalget, inkludert lederen, går et ytterligere skritt i retning av sentralisering og samling av makt til de regionale helseforetakene, ved å oppheve helseforetakenes posisjon som selvstendige rettssubjekter. Det vil si Tønnes kongstanke med helseforetaksreformen, som riktignok ble delvis redusert fra 2004.

Dette standpunktet er også stikk i strid med advarslene i forarbeidene til helseforetaksmodellen, dokumentert erfaring med modellen og med dokumentert erfaring med styring av risikovirksomheter.

Halvparten av utvalget foreslår mer av den medisinen mange peker på at gir alvorlige bivirkninger i dag, med utydelige ansvarsforhold. Forslaget kan leses i lys av at alvorlig systemsvikt i dag får store konsekvenser for pasientene som rammes, men ikke for beslutningstakerene. Et regionalt nivå ville aldri akseptert å ta systemansvaret for alle sykehus dersom de ordinære mekanismer med økonomisk risiko for alvorlige feil, fantes i dette systemet. Antakelig bør Norsk pasientordning revurderes, med sikte på å plassere ansvaret for preventive tiltak og beslutninger som kan redusere risikoen for pasienter.

I alle risikovirksomheter er det et «mantra» med tydelige ansvarsforhold. I helseforetakene kan mye tyde på at det er for lite oppmerksomhet om sikkerhet og ansvar.

For hvordan vurderes ansvarsforholdene i lys av all dokumentasjon på at beslutningstakere mangler oversikt over pasienttilbudet, og utviklingen, svikt i tilrettelegging for sykehustilbudet til befolkningen, og at det har skjedd en omfordeling av ressurser fra klinikk til økt administrasjon og byråkrati?

Utvalgets konklusjonene om ytterligere tilsløring av ansvarsforhold, da det er et regionalt team som treffer avgjørelser, er ikke overraskende sett hen til roller, interesser og ansvar, og den informasjonen utvalget fikk tilgang til.

Dette forslaget fører til at de lange beslutningslinjene som eksisterer i dag, forlenges ytterligere. Og hva blir sammenhengen mellom ansvaret i de regionale teamet og pasientbehandlingen?

Forslaget virker lite gjennomtenkt, tatt i betraktning dagens utfordringer, men kan virke fornuftig i en virkelighet, der målet er samordning i budsjetter, og ikke tilrettelegging for et best mulig pasienttilbud med de ressurser som kan benyttes.

En del av begrunnelsen til utvalget er at lederen skal få økt innflytelse på regionsnivå, illustrerer virkelighetsforståelsen og problemet i dag, med for stor makt på regionsnivå, for langt fra klinikken.

Det er flere symptomer på maktkonsentrasjon og mangel på åpenhet, en faktor er ansattes ytringsfrihet. Ansattes ytringsfrihet skal bidra til at situasjonen i sykhusene kan debatteres. Dersom virkeligheten defineres ovenfra, fjernt fra det som oppleves der tjenestene gis, kan det tas lang  tid før alvorlig svikt avsløres. Det foreligger mye dokumentasjon på at belastningen med å si i fra for ansatte er blitt for høy, jf. rapport fra FAFO 2016. 

Et hovedproblem i dagens styringsideologi og system, er lite oppmerksomhet om kjerneoppgavene som skal løses i sykehus på beslutningstakernivå, og at sykehus ikke styres som risikovirksomhet. Det krever nær og stedlig ledelse, og «hands on» beslutninger. Vi bør gå i motsatt retning, med et tydeligere personlig ansvar for systemet hos toppledere.

Sykehusene må få tydeligere ansvar 

Det ble advart mot maktkonsentrasjon og ansvarspulverisering, da helseforetaksordningen ble utmeislet. I proposisjonen ble det satt som en forutsetning at sykehusene skulle ha et tydelig ansvar for pasienten og tilstrekkelig handlingsrom for å ta dette ansvaret, og med et tilsvarende og tydelig skille opp mot de regionale helseforetakene (se Ot. prp. nr. 66 (2000-2001, se s. 19 flg). «Reformen baseres på to hovedelementer: At staten overtar eierskapet til de fylkeskommunale sykehusene og øvrige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten(…) At virksomhetene organiseres i foretak. Dette innebærer at de blir organisert i egne rettssubjekter og således ikke er en integrert del av den statlige forvaltning.»

Argumentet for å innføre en helseforetaksmodell var langt på vei mulighetene for å ansvarliggjøre sykehusene:  «Departementet legger vekt på at myndighets- og ansvarliggjøring av sykehusene best kan oppnås gjennom foretaksorganisering. Dette tiltaket er i seg selv en viktig del av begrunnelsen for statlig eierskap.»

Dette skillet er gradvis utvisket og fører til ansvarsskyvninger, og legger grunnlag for å diskutere om det er forsvarlig å opprettholde en helseforetaksmodell. Antakelig ikke. Det har to dimensjoner. Konsentrasjon av makt gir risiko for ikke-transparente forhold, maktmisbruk, at politiske beslutninger treffes administrativt, og for illojalitet til lovgiver og for korrupsjon. En foretaksmodell uten tydelige ansvarsforhold, innebærer en stor risiko for systemsvikt.

Det må gis tilstrekkelig myndighet til sykehusene dersom det skal oppnås klare og reelle ansvarsforhold. Sett hen til at sykehus er risikovirksomheter, er det avgjørende med klare ansvarsforhold. Det å flytte beslutningsmyndihet oppover, lengre fra klinikken, minner om tidligere tiders delegeringsregime mellom leger og andre yrkesgrupper, som påviselig bidro til uklarheter.  Enhetene det skal tas ansvar for må være oversiktlig i størrelse og innhold, og antakelig mindre,  dersom det skal være mulig å ta ansvar.

Sammenhenger mellom tilbudet til befolkningen og styringssystemet – bruk av dokumentert kunnskap  

Mandatet besvares ikke. Flere spørsmål ubesvart, uten at det er kommentert fra utvalget.

Hvorfor utvalget ikke diskuterer eller vektlegger et styringsystem som er i stand til å skaffe seg oversikt over pasienttilbudet, bidra til lokal tilrettelegging, reell ansvarsplassering nær pasienten, redusere risiko i pasientbehandling, er uvisst.

Det burde vært sentrale temaer når systemet skal vurderes. Da må dagens kunnskap benyttes.

I flere rapporter, saker og i undersøkelser, blant annet av SINTEF, FAFO, Dnlf, Riksrevisjonen, Helsetilsynet, i tillegg til de mange enkeltesakene i media, senest høsten 2016 om ulovlige overgrep i psykiatrien ved bruk av belter. Riksrevisjonen nevnes i en setning, men den kunnskapen Riksrevisjonen har opparbeidet, gjennom sine undersøkelser av helseforetakene, benyttes ikke. Kunnskapen fra Statens helsetilsyn og Helsedirektoratet, benyttes heller ikke. Heller ikke de mange bekymringsmeldinger som er sendt.

Media-saker er blitt en viktig kilde. De tar noe av arbeidet som skulle ligget i eierstyringen og i helsebyråkratiet, og skaffer oversikter over alvorlige svikt, også i styringssystemet, altså om mer enn enkeltsaker. Enkeltsaker kan også ha betydning.

Med et lukket styringssystem som i liten grad er i dialog med omverden, blir media viktig. Dersom  styringssystemet selv hadde denne oversikten, og ga informasjon om det,  slik vi burde forventet med et offentlig sykehussystem med betydelig ressursbruk på administrasjon, hadde medias rolle vært mer begrenset.

Media har avslørt at styringssystemet ikke har tilstrekkelig oversikt over behandlingstilbudet og ikke nok oppmerksomhet om tilretteleggingen, som  VG har dokumentert vedrørende bruk av tvang og remmer ved landets sykehus. AHUS-skandalen, med et overfylt sykehus og mange skader innmeldt til NPE (100% økning), ble også omtalt i media, før helseminister Jonas Gahr Støre krevde endringer. Vestre Viken saken, som påtalemyndigheten betegnet som alvorlige straffbare brudd på pasientrettigheter, i en lang periode over seks år, ble omtalt i media. Det samme gjelder OUS-sakene, alle venteliste-trikse saker m.m. Venteliste-triksing er også tema etter lovendringen i 2015.

I utredningen er ikke disse sakene nevnt. Mener utvalget at alle disse sakene ikke har verdi når styringsystemet skal vurderes?

Alvorlig svikt brukes ikke for læring og endring

Det at gjentatte systemsvikt, mangel på offentlig innsyn, ikke er med i vurderingene, gjør denne utredningen lite relevant når styringssystemet skal endres. Det er to viktige faktorer som begrunner vesentlige endringer.

En grunnleggende bekymring er at vi har fått et styringssystem som styrer seg selv gjennom retorikk uttad , og beslutninger bak lukkede dører, noe denne utredningen også an være en indikasjon på. Uttalelsen fra lederen for Helse vest, som utfordret helseministeren med å hevde at de regionale helseforetakene skal bestå, bidrar i dette bildet av hvordan makten er konsentrert. Beslutningsforum er et eksempel på at politiske avgjørelser tas administrativt. Det uformelle organet har lagt opp til en kostbar om omfattende saksbehandling, uten å ha fått tildelt offentlig myndighet.

En annenvesentlig svikt er at systemet ikke bruker kritikk og svikt, som grunnlag for læring og endringer. Kritikk avfeies og alvorlig svikt i sykehusene gjør angivelig lite inntrykk. Kunnskap om hvordan situasjonen i pasienttilbudet er – og utvikles, virker uønsket i alle sammenhenger. Definisjonsmakten ligger hos noen få, og virker å være upåvirkelig.

Utredningen blir lite relevant som grunnlag for endringer – veien videre

Utvalgets tilnærminger, gjør utredningen lite relevant som grunnlag for å videreutvikle styringssystemet, først og fremst som følge av at de sentrale spørsmålene ikke belyses eller drøftes. I utredningen er det noen temaer som kan være aktuelle, men problemsstillingene og diskusjonene er fraværende.

De mange dissensene kan fortelle om uenighet innad, men vi vet lite om hvordan representantene vurderer de problemsstillinger som ikke er med. Hvorfor har ikke utvalgsrepresentantene bedt om nærmere utredning av sentrale spørsmål, eller har de det?

Utredningen viser at det er et stort sprik mellom hva som er skrevet om problemene i helseforetakene og utredningen.

I utredningen nevnes noen spørsmål, samtidig som de avfeies. Departementet har i mandatet bedt om at utvalget vurderer om styringssystemet ivaretar behovet for demokratiske prosesser.  Utvalget konkluderer med å vise til samarbeid mellom ansatte og arbeidstakere, uten å drøfte offentlig innsyn, nivå for beslutninger, informasjon overfor Stortinget. Det kan ikke tolkes på annen måte enn at utvalget heller ikke har besvart dette spørsmålet i mandatet.

Som premiss for utredningen, slås det fast at pasienttilbudet er godt. Det vises til lovendringen som trådte i kraft 1. november i 2015, ja hva sier den om de faktiske forhold? I tillegg hevdes det at ventetiden er kortere. Det er ikke brukt noe på plass på å problematisere hvordan rettigheter virker og etterlevelse, og på pasientgrupper som må vente lenge og som opplever lite kontinuitet i helsehjelpen, som kronisk syke barn, eldre med sammensatte lidelser, psykisk syke, om korridorpasienter, og reinnleggelser. Situasjonen med høyt belegg, og lavt antall sengeplasser ift anbefalinger fra OECD, er heller ikke nevnt.

En annen premiss for utredningen, som kun er et retorisk poeng, er at ansatte stort sett er fornøyd. Det står ingenting om de er fornøyd med det utvalget skal vurdere, styringssystemet, utviklingen av pasienttilbudet de siste årene. Dersom utvalget skulle brukt ansattes vurderinger som en premiss, noe som burde vært vurdert som relevant, skulle det vært gjort en kartlegging av om ansatte mener dagens styringssystem fremmer pasienttilbudet. Noen organisasjoner har gjennomført slike kartlegginger.

Utredningen kan gi oss et bilde av sykehusene ser ut fra toppen, fra departementet og de regionale helseforetakene, noe som i seg selv er et interessant bidrag når endringer skal vurderes. Den forteller oss noe om hvordan kilder benyttes, som Riksrevisjonen og Helsetilsynet, og at mediaoppslag ikke fører til spørsmål om noe ikke fungerer i dette systemet.

Regjeringen har ikke fått det den har bedt om, en utredning og vurdering av alternativer til de regionale helseforetakene som tar utgangspunkt i de faktiske utfordringer. Regjeringen trenger et annet grunnlag for sine vurderinger.

——————————————————————-

 Utvalgets mandat                                                       

Mandat

Utvalg som skal utrede ny organisering av eierskapet til spesialisthelsetjenesten

Bakgrunn

Helseforetaksmodellen ble innført 1.1.2002 (Ot. prp. nr. 66 (2000-2001)) og har siden da lagt rammene for den statlige styringen av spesialisthelsetjenesten. På bakgrunn av praktiske erfaringer og tilpasninger i løpet av de første ti årene med modellen, ble det med bakgrunn i Prop. 120 L (2011-2012) vedtatt enkelte endringer helseforetaksloven med ikrafttredelse 1.1.2013.

Intensjonene med helseforetaksmodellen

Helseforetaksreformen var basert på to hovedelementer:

– At staten overtok eierskapet til de fylkeskommunale sykehusene og øvrige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten – det offentlige eierskapet ble samlet på statens hånd.

– At virksomhetene ble organisert i foretak. Den offentlige eide spesialisthelsetjenesten er således ikke en integrert del av den statlige forvaltningen. Overordnede helsepolitiske mål og rammer fastsettes av staten og ligger til grunn for styring av foretakene. Staten har et helhetlig ansvar for spesialisthelsetjenesten med både myndighetsansvaret, finansieringsansvaret og eierskapet på en hånd.

En vesentlig begrunnelse for å organisere sykehusene som helseforetak var at de i større grad skulle bli myndiggjort. Det ble forutsatt at eierstyringen skulle konsentreres om overordnede forhold. Sykehusledelsen skulle gis autoritet til å kunne gjennomføre det offentlige oppdraget. Klarere roller og ansvar skulle sette ledelsen i helseforetakene i stand til effektivt å ta beslutninger om styringsmessige forhold etter å ha fått belyst faglige og andre innspill fra ulike profesjoner og aktører. En av hensiktene med foretaksorganisering var å redusere muligheten for spill og dermed understøtte ledelsesautoritet, slik at det politisk styrte offentlige oppdraget kunne følges opp.

En viktig intensjon med reformen var videre å styrke den nasjonale politiske styringen og ta sterkere styringsgrep i forhold til helsetjenestens struktur blant annet gjennom funksjonsfordeling. Samtidig skulle de enkelte virksomhetene få større ansvar og frihet innenfor de rammene og strukturen som ble bestemt. Denne rolledelingen skulle legge grunnlaget for sterkere politisk styring på områder der viktige samfunnsmessige hensyn skulle ivaretas.

Et annet argument for foretaksorganisering var knyttet til statens mange roller; både som driftsansvarlig, myndighet, eier, finansieringsansvarlig og som tilsynsmyndighet. Når sykehusene og selve driften skilles ut fra forvaltningen, som selvstendige rettssubjekter med egne styrer, blir det større organisatorisk avstand til de andre rollene staten har. Dette skulle gi større tillit til at rollene ikke glir over i hverandre på uheldige måter.

Et siste argument var at regnskapsloven forplikter foretakene til å ta hensyn til kostnadene ved bruk av kapital i planleggingen av virksomhetens totale forpliktelser.

Helseforetaksmodellen innebærer at de regionale helseforetakene og helseforetakene er egne rettssubjekter. Dette setter rammer for hvordan politiske føringer og øvrige styringskrav kommuniseres og i hvilken grad og hvordan det kan gripes inn i virksomhetens drift. Departementets eierstyring skal ta utgangspunkt i statens eierskapspolitikk jf. Meld. St. 27 (2013-2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap, og da særlig statens prinsipper for god eierstyring (jf. eierskapsmeldingen s. 66-67) og samtidig ivareta rammer og mål som Stortinget fastsetter bl.a. gjennom budsjettvedtak og lovgiving. Eierstyringen skjer gjennom fastsetting av vedtekter, oppnevning av styremedlemmer og vedtak i foretaksmøter. Departementets oppgavestyring skjer gjennom et oppdragsdokument der staten som oppdragsgiver/bevilgningsmyndighet setter vilkår for tildeling av bevilgningen. Styret har det øverste ansvaret for forvaltningen av foretaket, og skal blant annet sørge for at denne skjer i henhold til vilkårene i oppdragsdokumentet og vedtak fattet av foretaksmøtet. De regionale helseforetakene er sentrale instrumenter til å gjennomføre regjeringens politikk knyttet til spesialisthelsetjenesten. Helseforetaksloven § 30 angir begrensninger i styrets beslutningskompetanse ved at foretaksmøtet treffer vedtak i saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets virksomhet eller løsningen av fastsatte målsettinger eller oppgaver. Statsråden har således betydelige styringsmuligheter. Dersom organisering av foretak benyttes må imidlertid bruken av direkte styringsinngrep avveies mot statens prinsipper for god eierstyring ut fra hensynet til å oppnå en effektiv og målrettet bruk av ressursene i spesialisthelsetjenesten.

Erfaringer med helseforetaksmodellen

I løpet av 14 år etter at helseforetaksmodellen ble innført, har det skjedd betydelige strukturendringer i den statlig eide spesialisthelsetjenesten. Sykehusene er nå organisert i 20 helseforetak. I tillegg er sykehusapotekene og regionale og nasjonale støttefunksjoner organisert som helseforetak, ansvarlige selskaper eller aksjeselskaper. Gjennom funksjonsog oppgavefordeling er det gjennomført betydelige omstruktureringer av tjenestetilbudet og det er foretatt investeringer i bygg, utstyr og IKT. Etter flere år med underskudd har helseforetakene i de senere år hatt overskudd. Det har siden helseforetaksreformen i 2002 vært både faglig og politisk debatt om ulike sider ved denne styringsmodellen. Sentrale problemstillinger som har vært diskutert er:

– Om modellen legger til rette for tilstrekkelig nasjonal samordning og utjevning av forskjeller i kvalitet og effektivitet mellom regioner og mellom helseforetak og sykehus.

– Om det er tilstrekkelig klarhet i roller mellom nivåene, og tilstrekkelig demokratisk legitimitet knyttet til vanskelige beslutninger i helseforetakene.

– Om det er riktig balanse mellom de regionale helseforetakenes beslutningsmyndighet og det politiske ansvaret for disse beslutningene.

– Om foretaksmodellen sikrer tilstrekkelig grad av politisk styring, herunder tilstrekkelig involvering av Stortinget i sentrale beslutninger. Det er gjennomført flere evalueringer (i 2005-2006) og senest i 2012. Det ble gjort endringer i helseforetaksloven fra 1.1.2013 (Prop. 120 L (2011-2012).

Mål og rammer for organisering av eierskapet til spesialisthelsetjenesten

Befolkningen skal sikres likeverdige tjenestetilbud med god kvalitet gjennom effektiv utnyttelse av ressursene som Stortinget stiller til disposisjon. Eierstyring er ett av flere virkemidler i den helhetlige politiske og strategiske styringen av spesialisthelsetjenesten. Staten er myndighet og styrer gjennom bl.a. lover, forskrifter og andre myndighetsvedtak. Staten finansierer spesialisthelsetjenesten og stiller vilkår for tildeling av Stortingets bevilgning i oppdragsdokumentet. Eierstyringen og organiseringen av eierskapet skal understøtte den nasjonal politiske styringen for å oppfylle målsettingene i spesialisthelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven m.fl.

Utredningen av hvordan eierskapet best kan organiseres må også ta høyde for de styringsmessige tiltakene som vil følge av Stortingets vedtak ved behandling av nasjonal helse- og sykehusplan, jf. at regjeringen vil fremme et forslag til en slik plan høsten 2015.

Utvalget skal

1. Gi en kort beskrivelse og vurdering av erfaringene med helseforetaksmodellen og kort redegjøre for andre lands erfaringer med organisering av eierskap til sykehus.
2. Med utgangspunkt i pkt. 1 – utrede alternative modeller for hvordan staten kan organisere sitt eierskap til og innrette eierstyringen av foretak som tilbyr spesialisthelsetjenester og gi tilrådning om valg av modell. Med foretak menes selvstendige rettssubjekter med styrer. Utvalget skal blant annet vurdere følgende alternativer: a) avvikling av de regionale helseforetakene og ha færre helseforetak enn i dag direkte underlagt departementet b) opprettelse av et eget direktorat til erstatning for de regionale helseforetakene c) opprettelse av et nasjonalt helseforetak til erstatning for de regionale helseforetakene d) eventuelle andre modeller for organisering av spesialisthelsetjenesten. For alle modeller må utredningen omfatte: – konsekvenser for statsrådens konstitusjonelle og politiske ansvar – hvem som skal ha det rettslige ansvaret for å sørge for at befolkningen i et gitt geografisk område tilbys spesialisthelsetjenester, herunder planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere tilbudet – konsekvenser for styringsstruktur, herunder effektivitet i beslutningsprosesser og samsvar mellom myndighet og ansvar – eierskap til og forvaltning av bygg I vurderingen av de ulike alternativene skal utvalget, i den grad det kan forventes å være forskjeller mellom modellene, legge vekt på konsekvensene for: – målet om effektiv utnyttelse av ressursene; mest mulig til pasientbehandling, minst mulig til byråkrati – økonomistyring og kontroll – samordning og ressursutnyttelse mellom sykehus (f.eks. mellom universitetssykehus og andre sykehus), mellom behandlingsinstitusjoner med ulikt eierskap (bl.a. offentlige eide sykehus, private helseinstitusjoner med driftsavtale, 4 private helseinstitusjoner med kjøpsavtale og avtalespesialister) og med den kommunale helse- og omsorgstjenesten – pasienters, brukeres, kommunenes og andre berørtes innflytelse på tjenestetilbudet
3. Vurdere inndelingen i helseregioner og antall helseforetak i lys av de alternative modellene for organisering av eierskapet.
4. Vurdere økonomiske, juridiske, administrative og samfunnsmessige konsekvenser av forslagene. Utvalget skal legge dagens prinsipper for finansiering av spesialisthelsetjenesten til grunn, men vurdere, gitt disse prinsippene, hvilke behov for endringer i finansieringssystemet som utløses av de alternativene modellene.
5. Utarbeide risikoanalyser for implementering av modellene.

Dette skal bl.a. inkludere konkrete vurderinger av risiko knyttet til tilgang til/tap av kompetanse, redusert pasientbehandling, effekt på pasientsikkerhet og beredskapsevne, behov for tilpasning av IKT-systemer og annen kritisk infrastruktur, samt evne til å opprettholde kostnadskontroll.

Tidsramme:

Utvalget skal legge fram sin tilrådning (NOU) innen 1. desember 2016.