Økningen av byråkratiet – til hvilken pris?

Byråkratiet i Norge har økt betydelig uten at mange har satt spørsmål ved det før det siste året. 

Stadig mer av ressurser til skole, politi, veier og helse går til stillinger i byråkratiet. Og det er aldri noen fare for ledighet eller nedbemanning  i dette systemet. 

Det igangsettes nye prosjekter som krever nye stillinger, faste stillinger. I styringen av landet er det nødvendig å bruke kompetanse, men det bør tenkes nytt om hvordan den brukes. Midlertidige prosjekter og kommisjoner bør erstatte deler av forvaltningen. Noen iboende mekanismer gjør at forvaltningen vokser både i nedgangstider og oppgangstider. Jo flere enheter – desto større vekst. 

Innovasjon og definerte behov begrunner vekst. Og ingen ledere ser at det kan bygges ned: «alle har noe å drive med», men til hvilken pris? Mindre av statens inntekter går tilbake til befolkningen i form av tjenester. I noen sektorer er det åpenbart en gradvis svekkelse av offentlige tjenester uten at politiske ledere er i stand til å oppdage det. All makt, også definisjonsmakt, blir i forvaltningen.

Enkeltsaker blir bortforklart og byråkratiet definerer sin virkelighet, som at det fortsatt er nok ressurser i tjenestene men de må brukes bedre. Samtidig går stadig mer av ressursene til prosjekter over tjenesten, av «skal», «bør» eller «kan» karakter, utfra nytte. I tjenesten er fokuset på å kutte kostnader år etter år, og ikke på utvikling. Fagfolk som burde vært brukt til utviklingsarbeid har verken tid til det eller egen fagutvikling. En negativ spiral som opprettholdes og videreføres av systemet.
Utviklingen må snus slik at offentlige ressurser brukes effektivt på å det som er offentlige tjenester overfor befolkningen.

– Byråkratiet innenfor skole og helse bør halveres innen noen år

Det handler om hvordan statens inntekter brukes og styres. I Norge er det svært kostbart å bygge veier, sykehjem, sykehus og skoler. Og det bør stilles spørsmål ved denne kostnaden for oversikt over pengebruken. Hvorfor bevilges det stadig mer uten at det skjer en utbygging?

Det er tradisjon for at mye ressurser benyttes på utredninger, uten nødvendig nytteeffekt. Denne pengebruken er ikke bærekraftig og kan bla forklares med rikelig tilgang til oljeressurser. Og hvorfor brukes statlig mer på kommunikasjonstjenester? Som da et sykehus brukte millioner på informasjonsbyrå for å styrke omdømmet, i tillegg til egne informasjonsarbeidere. Istedet for åpenhet om situasjon og å målrette ressursene på flere senger når kritikken gikk på korridorpasienter og pasientskader.

Økningen gjelder hele den statlige forvaltningen og det pekes også på de felles utfordringer det gir at stadig mer ressurser brukes på overordnet administrasjon på bekostning av ressurser til tjenesteytelser.

Vi vet hvor mye departementene har vokst. Vi vet at direktoratene har vokst med 19% bare siden 2009, men sammenligner vi tallene med situasjonen for 15 år siden er det en betydelig vekst, fordi vi fikk to store nye direktoratet på 2000 tallet: Politidirektoratet og Helsedirektoratet.
Vi vet også at vi ikke har gode tall og at de tall som oppgis til OECD ikke er helt riktig. Deler av byråkratiet er ikke tatt med i det som er meldt til OECD. Innenfor helse er ikke ansatte i direktoratet tatt med, heller ikke i de regionale helseforetakene. Skjules tallene eller er det uttrykk for manglende oversikt?

Før Stortingsvalget i 2013 ble dette en problemsstilling for opposisisjonen. Egentlig synd at ikke alle er engasjert i denne delen av samfunnsutviklingen fordi den har stor betydning. Tidligere statsminister Torbjørn Jagland snakket om å «bygge det norske hus». Det var nok ikke et øket byråkrati han tenkte på.

Regjeringen fikk en anledning til å gå gjennom den statlige forvaltningen i forbindelse med Gjørv kommisjonens analyse av situasjonen rundt 22/7. I denne rapporten pekes det på viktige utviklingstrekk som kan forklare tidsbruken før politiet kom til Utøya. Rapporten har ikke medført noen store endringer så langt.

Noe av den viktigste forklaringen ligger i at mye av kritikken var rettet mot byråkratiet som hinder for god flyt av informasjon og ressurser mellom tjenesten og de som treffer politiske beslutninger. Forklaringen på manglende beredskap lå i dette systemet og at det må en systemendring til. Men det er ikke enkelt for en statsråd å gjøre radikale endringer, ikke bare fordi rådgiverne er de samme som har ansvaret for dette systemet, men også fordi det ikke er noen tradisjon for bemanningskutt i forvaltningen. Det kan også bli svært kontroversielt, som da Victor Normann ønsket å desentralisere alle statlige tilsyn, noe som møtte stor motstand blant de ansatte men likevel ble gjennomført. Det kan tvinge seg fram endringer ved at mer makt flyttes tilbake til Stortinget som korrektiv til statsapparatet.

Det må en endring til. Vi kan ikke ha «selvforsynte» forvaltningsorganer som skal detaljstyre all virksomhet. Det blir for kostbart, blant annet ved svikt i kvaliteten på avgjørelsene. Vi har aldri investert så mye i IKT i helse, men det avdekkes alvorlige svikt i kvaliteten i systemet. De som styrer har ikke gjort det som må til, nemlig å legge ansvaret ned slik at de som bruker systemet kan være med å utvikle systemet. Vi har aldri brukt så mye ressurser på beslutninger som viser seg å være for dårlig utredet, som NAV reformen, OUS, sammenslåing av sykehus i Oslo, klinisk plattform i OUS, IKT i NAV, IKT i sykehus.

Feil som følge av manglende involvering og lydhørhet. Og feilene fortsetter da styringsukulturen lever i beste velgående. Stortinget er satt på sidelinjen. Byråkrati og administrasjon operer uten nødvendig kunnskap. Slik kunnskap kan ikke defineres på et overordnet nivå, heller ikke hvordan virkeligheten og utviklingen er. Men det gjøres.

– Tilskuddsmidler 

Det bør utredes hvordan såkalte tilskuddsmidler er benyttet. Stortinget har siden 2003 bevilget flere milliarder hvert som tilskuddsmidler som ble forvaltet av helsemyndighetene. Hvordan er disse midlene benyttet? Utfra veksten av stillinger kan det virke som om tilskuddsmidler i stort omfang er benyttet for vekst i forvaltningen. 

– Tilbakeblikk

Et tilbakeblikk til 90 tallet forteller oss om utviklingen av helsebyråkratiet. Helsedirektør Torbjørn Mork fikk beskjed om at Helsedirektoratet skulle begrenses og omgjøres til et Statens helsetilsyn . Det skjedde i 1994. I følge departementet hadde Helsedirektoratet vokst for mye med sine noe mer enn 100 stillinger. Det var i dette direktoratet de fleste funksjoner innen helseforvaltningen var plassert, i tillegg til det som var i departementet.

Helsedirektoratet forsvant på denne måten brått, men det gjennoppsto vel ti år senere i 2002. Da med langt flere ansatte, ca 400, men noen av funksjonene som tidligere lå i direktoratet var skilt ut som egne enheter. I dag er det i underkant av 1500 ansatte i direktoratet.  

Mye har endret seg i helseforvaltningen siden 2002, ikke bare størrelsen på helseforvaltningen – og hvordan det arbeides. Samtidig med økning av byråkratiet har rapporteringskravene i helsetjenesten på ledere og ansatte økt betydelig.

Helseminister Gudmund Hernes var opptatt av å finne løsninger som gjorde at legene kunne bruke mesteparten av tiden på legearbeid. Mye tyder på at utviklingen har gått i retning av at det er mindre tilrettelegging for legearbeid og mer tidsbruk på rapporteringer og dokumentasjon. Det forelå tall fra Forskningsinstituttet i Legeforeningen i 2012 som viser at legene bruker 60% av tiden på rapportering og dokumentasjon og 40% av tiden på pasientbehandling, mens det var motsatt for noen år siden.

I den siste tiden har størrelsen på helsebudsjettene sammenlignet med andre land vært diskutert. Det har over lang tid vært kommunisert fra sentrale helseledere at Norge bruker mest av alle, noe som må anses tilbakevist de siste årene. Vi har flere kostnader enn andre innenfor helsebudsjettet, blant annet transport og pleiekostnader. 

Norge bruker mye ressurser. Spørsmålet er på hva. Det bør være bedre tilgang dimensjonering mellom byråkratiet over tjenesten og ressurser til helsetjenesten. Over hvordan tilskuddsmidler benyttes og over hvor mye som benyttes på de ulike nivået til konsulenttjenester, ansatte, planlegging av – og investeringer i bygg, medisinsk teknisk utstyr, IKT, mv. 

– Sykehusbudsjetter 

Sykehuslederes uttalelser om at vi bruker mye på sykehus skaper forventninger. Om kortere køer, bedre behandling mm.  Ansatte melder om øket press på «produksjon» og drift. Opplevelsen blant de ansatte er at det er blitt mindre tid til pasientene og at de løper stadig fortere. Mens sykehusledere opplever god tilgang til ressurser er virkeligheten annerledes for ansatte. Opplever ansatte at tilskuddsmidler kommer de aktuelle grupper tilgode? Opplever ansatte handlingsrom for investeringer i bedre behandlingstilbud? 

– Økning som følge av rikdom

Økning av offentlig sektor og det såkalte byråkratiet er ikke en overraskelse. Av et land som «flommer over» av oljeressurser forventes det at offentlig sektor – og staten – skal ta ansvaret for stadig flere oppgaver. Det samme skjedde i Nederland i forbindelse med store inntekter av gass.

Med flere oppgaver øker også kontrollbehovet, både over tjenestene og over ansatte i forvaltningen. Med flere ansatte blir det behov for koordinering. Det som produseres må kontrolleres og kanskje også sanksjoneres. Kontroll og krav til rapportering går på bekostning av produksjon.

Mens vårt naboland har maktet å begrense og rasjonallisere forvaltningen har vi fått en forventet og alvorlig bieffekt av oljeinntekter.

Gjørv kommisjonen påpekte at når offentlig sektor ekspanderer må det stilles spørsmål om hvordan dette virker på beredskap og hvordan informasjonslinjene og oppmerksomheten påvirkes.

Økning av budsjetter betyr altså ikke at tjenestetilbudet nødvendigvis styrkes. Det handler om hvordan ressurser benyttes. Dersom handlingsrommet i forvaltningen oppleves som stort med blant annet rikelig tilgang på ressurser, som tilskuddsmidler, legger forvaltningen beslag på stadig større del av de samlede ressurser, for hvert år. Sett i sammenheng med at befolkningen øker og behovene for helsehjelp, reduseres tilgangen på ressurser i helsetjenesten. 

Størrelsen på byråkratiet har også betydning for oppmerksomheten til byåkratiet. Byråkratiet bruker stadig mer tid på intern koordinering og internt arbeid. For å opprettholde status og størrelse må det defineres nye oppgaver som kan benyttes politisk. Byråkratiet må vise til resultater overfor oppdragsgivere.

Byråkratiet får en egen interesse i å forsvare egen berettigelse og behovet for ressurser. Det kan virke som om det også er en iboende mekanisme at byråkratier øker hvis det ikke aktivt begrenses.

Det finnes mye kunnskap om kostnadene av byråkratiet og at størrelsen har betydning for effektivitet, informasjon og tilrettelegging for tjenester. De mest typiske bieffekter som er nevnt er:

1. Byråkratiets størrelse har betydning for hvor mye kapasitet det legges beslag på i tjenesten. Med økning stilles det stadig flere krav til tjenestente om rapportering, dokumentasjon og administrajon. Slike krav legger beslag på kapasiteten til å gi befolkningen polititjenester, oppfølgning av barn fra barnevernet og lærere, tilgang til leger eller annet helsepersonell.

Dokumentasjonskrav gjelder nok ikke bare helsepersonell men også lærere, politi og barneverspedagoger. Det svekker tjenestene til befolkningen og fordrer flere ansatte for å opprettholde samme nivå.

2. Med en økning av byråkratiet går produktiviten ned og beslutningslinjene blir lange.

Det blir mindre autonomi for virksomheten som gir tjenester og mer styring ovenfra og ned med «usynlige» for byråkratiet, men tydelige negative effekter for befolkningen som skal motta tjenestene.

Noe dokumentasjon på bieffekter de siste årene finnes, i tillegg til tallgrunnlag fra SSB.

I rapporten fra Riksrevisjonen i 2012 vedrørende prosessen Oslo med sammenslåing av sykehus, ble det vist til hvordan risikofaktorerer ikke ble håndtert på adekvat måte ved styring ovenfra og ned. Det ble lagt for lite vekt på informasjon fra sykehuset om risiko. Omstillingen fortsatt i samme tempo og med stor bruk av «ostehøvelkutt» i driftsbudsjetter for de enkelte avdelinger, uten å ta hensyn til risiko. Avstanden mellom de som beslutter og omgivelsene for pasientbehandling var for store til at negative effekter underveis ble tillagt betydning, dersom de ble rapport hele veien til styret. Premisser om budsjettoverholdelse uansett effekt for tjenestetilbudet, var avgjørende. Det fikk alvorlige konsekvenser for pasienttilbudet og dermed flere pasienter.

Høsten 2012 sto en toppbyråkrat fram med sin bekymring om økt byråkratisering fordi mye ressurser går til å koordinere de stadig flere byråkratene. Det var modig og vitner om at ytringsfriheten har gode kår i departementene. Hans hovedinnvening om at produktiviteten går ned når byråkratiet øker, stemmer godt med bildet innenfor helse. Det krevet mye involvering og prosess ift mange.

I 22. juli kommisjonen ble noe effekten av slik byråkratisering eksemplifisert. De bekymringsmeldingene som ble sendt fra tjenesten ble ikke fanget opp i tide. Styringslinjene er for lange og for kompliserte.

3. Det legger beslag på viktige arbeidssressurser. Stadig flere leger, sykepleier, ingeniører arbeider i forvaltningen. Den private sektor som produserer varer og tjenester som selges «krymper».

– Veksten i statsforvaltningen

Det er ansatt 534 nye medarbeidere i regjeringskvartalet siden 2005. Driftsutgiftene i statsetatene har økt med 53 milliarder kroner. Nye tall viser at veksten i antall byråkrater i regjeringsapparatet fortsetter i høyt tempo. Og i mange underliggende etater er veksten enda høyere. Raskest går det i Utlendingsdirektoratet, Helsedirektoratet, Veivesenet, Bufetat og domstolene.

Antallet ansatte i departementene har økt med 15 prosent til 4300 fra 2005 til 2012. Antallet byråkrater har økt mer enn antallet fastleger og er dobbelt så stor som i politiet.

Mange har fått økte bevilgninger. Spørsmålet blir hvor mye av bevilgningen som faktisk går til å styrke tjenesten overfor befolknngen, som bevilgninger til helse, veivesen og politiet.

Driftsutgiftene til departementene og underliggende etater har økt fra 95 milliarder kroner til 148 milliarder kroner fra 2005 til 2012. Av de største statlige etatene er det bare Statistisk sentralbyrå og Mattilsynet som i dag har færre ansatte.

– 22. juli kommisjonen

Helsebyråkratiet må gjennomgås. Riksrevisjonenes alvorlige funn må følges opp. Åpenhet om kjente risikofaktorer og ledelse og styrer som er ærlige om utfordringer, er et skritt på veien. I helsebyråkratiet bør enheter, oppgaver og stillinger fjernes. Akademikerne har foreslått en halvering av departementene. En start kan være å halvere helseforvaltningen – og å flytte ressursene ut til tjenesten. Effekten av byråkratiet for helsetjenesten bør også gjennomgås.

Styringssystemet som sådan må også gjennomgås med sikte på riktig balanse mellom ansvar og autonomi. Det betyr både at handlingsrommet til å ta et ansvar må plasseres – og at det må få konsekvenser når det ikke tas på adekvat måte.

De forhold Riksrevisjonen peker på må tas på alvorlig for hvordan styringssystemet skal være fremover. Det må være mulig å plassere ansvar hos styret og ledelsen. Det omfatter også et juridisk ansvar.

I dag kan negative konsekvenser «gjemmes» i tall for NPE. Det må være mulig å plassere ansvar direkte av de beslutningene som fattes. Da helseminister Tore Tønne gjennomførte helseforetaksreformen i 2002 var målet å plassere ansvaret i sykehusene og ikke det motsatte: en ansvarspulverisering i en lang og uklart styringslinje.

Helsetjenesten

Helsetjenesten fikk ros for håndtering av situasjonen 22. juli og de påfølgende dager. Det har med fordeling av oppgaver mellom 1. linje og 2. linje, kunnskap om krisehåndtering og triage (sortering av pasienter) – og med ildsjeler i faget. Legevakten stilte opp med en stor buss i Oslo noe som bidro til god sortering. Ved Ringerike sykehus (Vestre viken) og Ullevål (OUS) var personell med kompetanse og evne til å takle slike situasjoner på plass. Og flere leger og sykepleiere avbrøt ferien sin da de hørte det var behov for dem uten at de inngikk i en organisert beredskap.

Pål Aksel Næss og Tina Gaarder skulle på ferie når det smalt men tok hovedansvaret for organiseringen av mottaket ved OUS. Det ble noen hektiske døgn.

– I løpet av de første 19 minuttene fikk vi inn syv pasienter. Totalt kom det ti pasienter fra bombeeksplosjonen, hvorav syv trengte kirurgi. I løpet av den første natten kom 15 pasienter fra Utøya til OUS. Ni av dem trengte kirurgisk behandling, sa Næss og la vekt på todelt ledelse i stuasjonen.

Politiet

22. juli kommisjonen konkluderte med at det i politiet var flere svikt og at politiets beredskapsevne og oppgaveløsning ikke er tilstrekkelig tilpasset samfunnets forventninger og den risikoen samfunnet står overfor. Fra rapporten:

«Til tross for at politietaten har fått store ressurser, er antall politiårsverk stabilt. Det er uklare forventninger til politiets beredskap og få mål og krav.

Norge har et kompetent og mangfoldig politikorps, men ledelsen og verktøyene de har for å styre denne store sektoren er ikke tilstrekkelig. Det er behov for endringer på flere områder.»

Det fremgår av rapporten at norsk politi er preget av uvisshet knyttet til om langsiktige mål og visjoner. Det er få tydelige store forbedringsprosjekter som foregår.

Svarene på hvor politiet er om fem år har vært vage og sprikende. Få opplever at norsk politi legger nok vekt på å utvikle virksomheten: bli mer effektive, øke kvaliteten og jobbe smartere. Daglig drift og problemløsning dominerer. Det er langt mellom entusiastene. Og få har klare visjoner.

I rapporten legges det vekt på at disse manglene ikke står i forhold til endringene et det norske samfunnet: befolkningsvekst, økt mangfold, økte sosiale spenninger, store teknologiske og atferdsmessige endringer. Hverdagen preges i stadig større grad av både internasjonale problemer og løsninger.

Den rollen politiet skal ha blir viktigere og det må reises spørsmål om «Hva er et framtidig risikobilde? Hva er forventningene til politiets innsats? Hva må politiet utvikle for å kunne bli i stand til å møte disse?»

«Kommisjonen vil understreke at:

• På beredskapsområdet er mål og forventninger ekstra viktig. Ledelsen i norsk politi må tydeliggjøre hvordan etaten skal kunne respondere på en alvorlig beredskapssituasjon. Stortinget og regjering må stille krav og etterspørre målbare uttrykk for kapasitet og kompetanse. Uten klare forventninger er det vanskelig å levere.»

Det vises også til at politiet har store ressurser. Det er en betydelig utfordring som ligger i å styre disse på en best mulig måte. POD har en nøkkelrolle i den faglige utviklingen av etaten, sammen med JD.

«Med uklare forventninger blir det vanskelig å etablere mål, og med vage mål blir det umulig å sikre at politiet bygger tilstrekkelig beredskap med nødvendig kvalitet på en ensartet måte.

Kommisjonen mener at:

*Ledelsen i politiet må tydeliggjøre mål og stille krav til resultater og måloppnåelse i distriktene. Dagens system med resultatoppfølging er ikke tilstrekkelig. De mål etaten i dag har, er preget av hva som er lett å måle. Men måler man det som er viktigst?

*Det bør etableres mål om responstid for politiet. Politiets responstid bør rapporteres og gjøres, gjenstand for grundig analyse og kontinuerlig forbedring. Et slikt arbeid kan ta utgangspunkt i faktisk kapabilitet og dekningsområder og allerede kjente responstider. Men hvor raskt borgere får hjelp, bør være et viktig prestasjonskriterium for politiet – og samtidig gi et vesentlig bidrag til spørsmål om dimensjonering av politistyrken

*Bemanningen bør bedre tilpasses behovet. Dette vil kreve stor grad av ledelsesinvolvering og vilje fra de ansatte til å bidra til å etablere fornuftige løsninger. Kommisjonen forstår at det er en utfordring å sikre god dekning i helgene, men dagens situasjon framstår som utilfredsstillende. Bruk av færre ulike tjenestelister, noen justeringer i turnustiden og en omforent forståelse for at helgevakter aksepteres som en naturlig konsekvens av yrkesvalg er viktige elementer i en løsning. I tillegg har politiet en uutnyttet ressurs i det at mange av de politiutdannende, selv med lavere alder enn 45 år, ikke har holdt godkjenning for innsatspersonell ved like.94 Med krav om godkjenning av flere av de ansatte kan kapasiteten på operativt personell økes. Problemet er nå primært å styre de ressursene som finnes.

*Det bør etableres et reelt ressursstyringssystem slik at politiet får en bedre evne til å styre sin bemanning. Bedret bemanningsplanlegging er en suksessfaktor.»

*Enhetlige løsninger for effektiv og robust varsling mellom distrikt og rask varsling og mobilisering av egne mannskaper ved kriser må etableres

.

– Hva må gjøres?

I 22.juli kommisjonene gis det en rekke råd om hva som må gjøres med byråkratiet som sådan.