New public managment – effekter i offentlig sektor

New public managment (NPM) er både brukt som betegnelsen på en styringsideologi for offentlig sektor og på en reformbølge innen offentlig sektor siden 1980 tallet. Det kan diskuteres i hvilken grad denne styringsideologien fortsatt anvendes. OECD skrev en rapport for noen år siden som het: «Value for money: Public administration after New Public Managment». Det kunne tyde på at vi er over i en ny fase. Uansett så har denne styringsideologien betydning, ved noen kjennetegn, selv om den er videreutviklet. Det styres med mål og krav som kontrolleres og i mindre grad med tillit til de ansatte, noe som fører til økende og kostbar administrasjon, på flere nivåer, på bekostning av ressurser til tjenestene. Dimensjoneringen mellom byråkrati/administrasjon og tjenesten, diskuteres i liten grad i systemet, heller ikke effekten av denne formen for styring. Med økende forvaltning øker også antallet som «kjemper om» å kunne definere en virkelighet i deres interesse for fortsatt ekspansjon.

Reformbølgen oppsto ved en tro på hvordan offentlig sektor skulle styres med utgangspunkt i modeller fra privat sektor men uten de mekanismer som finnes i privat sektor. I Norge vil mange forbinde innføringen av NPM med Hermansen utvalget: «En bedre organisert stat», en NOU fra 1989, og siden med at offentlige tjenester ble «privatisert» i foretak og med egen arbeidsgiverorganisasjon i NAVO, som nå heter Spekter. Det forklarer Spekters engasjement når NPM diskuteres, men ikke hele bakgrunnen for innføringen av denne styringsideologien i Norge. Men Hermansen la andre forutsetninger til grunn for styring enn det som nå gjelder innenfor mange områder. Han ønsket å styre i stort men å la virksomhetene selv ta ansvar.

Reformprogrammet som kalles NPM startet først i New Zealand og Australia og andre engelsktalende land og siden i øvrige vestlige land på 1990-tallet.

NPM er en styringsideologi og et finansieringssystem, med mål om å ha bedre styring og kontroll på de tjenester som leveres og på økonomien, ved «bunnlinjen». Spørsmålet er om det gir ønskede resultater og i såfall til hvilken pris, for kostnadene med selve styringssystemet er ofte godt «skjult», ev at det gjemmes som del av hva tjenesten koster. Det kan føre til stadig større overføringer samtidig som det kuttes i tjenestetilbudet. På denne måten blir prisen på polititjenester, barneverntjenester, lærertjenester og helsetjenester høy, mens tjenesterilbydernes egen opplevelse er forvitring.

Det er grunn til å reflektere over forutsetningene for NPM og hvordan det påvirker offentlig sektor. Det vil variere med tilgangen til ressurser og hvordan samlede ressurser fordeles mellom styringssystem og tjenesten som styres. Og det vil variere med andre og reelle korrektiver til slik styring.

Utgangspunktet var at NPM skulle føre til en mer effektivitet offentlig sektor ved hjelp av mekanismer fra privat sektor.

Innen offentlig sektor produseres det tjenester, i tillegg til at den består av sentral, regonal og kommunal forvaltning og en rekke tilsyn. I NPM ligger det verktøy for målstyring av offentlig sektor. Verktøy som utvikles og benyttes over tjenesten, altså over nivået der verdiene skapes. Verktøy som målkrav, kontroll og tilsyn. Målet er å ha effekt på tjenesten.

I hvilken grad er det mulig å beslutte hvordan tjenesten skal være. Og hvilke andre effekter har denne formen for styring? I kombinasjon med bevilgninger av ressurser og forvaltning av disse ressurser, blir det også et spørsmål hvordan samspillet mellom styring og bevilgninger er.

Som virkemiddel for å styre offentlige tjenester benyttes vanligvis bevilgninger og lovgivning. Gjerne i samspill for å få nødvendig effekt. Men med offentlig eierskap, vil målstyring, forvaltning og rapportering måtte tas med.

– Kjennetegn ved NPM: brukeren i sentrum

Styringsideologien i NPM er hentet fra næringslivet med forsøk på å kunne styre offentlig sektor på en lignende måte som i næringslivet. Et kjennetegn er at styringsmål settes utfra brukeres behov. Brukere er kunder og etterspørrere. I en bedrift handler det om å øke etterspørselen og salget gjennom å kunne konkurrere. I offentlig sektor er ikke etterspørsel en faktor i seg selv, men fordeling og oppfyllelse av rettigheter. Med økt etterspørsel oppnås ikke nødvendigvis økte inntekter. Det kan vel så gjerne føre til økte kostnader.

Resultatet er heller ikke like målbart i offentlig sektor, som er skjermet i motsetning til privat sektor. Det at bedriften må konkurrere om å selge varer og tjenester utfra pris og kvalitet, fører til oppmerksomhet om hvordan styring påvrker produksjon og effektivitet. Dette perspektivet er ikke tydelig med i NPM.

Forholdet mellom administrasjon/kontrolltiltak på den ene side – og produksjon/verdiskapning på den andre siden, gir et helthetsperspektiv på kostnadene, noe som også danner grunnlaget for hvilken pris tjenester og varer får. Ledelsen må sørge for å tilrettelegge for produksjon.

I offentlig sektor skjer mye av styringen og kontrollen langt over nivået der tjenestene produseres, uten at effektene av dette måles og uten at kostnadene ved styringen tas med i prisen. Når tjenester i offentlig sektor ikke prises med sikte på å dekke alle kostnader til produksjon, inkludert de kostnader som påløper med styring, tilsyn og kontroll, er det risiko for at en for stor del av ressursene benyttes på kontroll og på bekostning av verdiskapningen. Kunnskap om hvordan verdiskapning økes og begrenses, har derfor heller ikke stor betydning for valget av styring i offentlig sektor. En slik «top – down» tilnærming kan medføre for lite fokus på de tjenestene som skal skapes og tilrettelegging for tjenestetilbudet.

Resultatet blir et stadig dårligere tilbud til brukere på grunn av svikt i tilrettelegging og ressurstilførsel til der tjenesten skal gis.

– Manglende oversikt over reelle kostnader

Ved sammenligning med andre land, sammenlignes store deler av styringslinja og tjenesten, men uten at dette er tydelig. Det omtales som kostnader til tjenesten. Sagt på en annen måte: budsjettet som sådan kan inneholde selve tjenesten og flere nivåer med «forvaltning» – som samlet sett sammenlignes med andre lands budsjetter. Dimensjonering mellom kostnader i tjenesten og kostnader til å styre, kontrollere og tilsyn med tjenesten, må med for oversikt over faktiske kostnader.

Selv om offentlige budsjetter omfatter totalkostnad og ikke bare kostnader der tjenesten tilbys befolkningen, blir det nødvendig å vurdere dimensjoneringen i en bevilgningsøkonomi. At det er betydelige ressurser til disposisjon øker i seg selv risikoen for at stadig mer ressurser brukes i forvaltningen og ikke i tjenestetilbudet.

– Korrektivitet ved salg mangler

I et fritt marked er det konkurranse mellom ulike tilbydere på kvalitet, tid for leveranse og pris. Det er et korrektiv mot å legge for lite ressurser der tjenesten gis og for mye i administrasjon.

Innen offentlig sektor mangler dette korrektivet, noe som gjør det vanskelig å gjennomføre NPM uten at effektene kan bli motsatt av det som var intensjonen: økt vekt på styring, innhenting av kunnskap og kontroll – og mindre vekt på produksjon. Produksjonen blir gradvis redusert utfra samlet ressursbruk, da mer tid benyttes for å følge opp definerte styringsmål. Brukere må «finne seg i» lang ventetid, svikt i kvalitet selv om samlet pris er høy ved bruk av landets inntekter.

I NMP er det fokus på brukeren, men uten at systemet understøtter tjenester til brukeren. Det kan brukes rettigheter. Men også rettigheter medfører kostnader til forvaltningen og er ikke nødvendigvis svaret på lik og rettferdig fordeling. Behovet for forutsigbarhet til tjenester, trygghet for prioriteringer og at virksomhetene yter tjenester til riktig tid, er et argument for rettigheter. Men de bør begrenses til det som er viktig å ha rett til.

– Brukerens behov def å være i strid med ansattes behov

Det konstrueres ofte en interesse konflikt mellom brukerens behov og ansatte, slik at styringssystemet må ivareta brukeren.

Styringsbehov over tjenestenivået er gjerne begrunnet i at det skal være «likt» for alle tjenestene eller at ansatte og ledere lokalt defineres å ikke kunne ivareta behovene på en tilstrekkelig måte. Det vil være nødvendig med noen felles krav om kriterier for å oppnå likhet. Spørsmålet blir hvordan slike krav kan utformes og understøttes for å oppnå tilsiktet virkning i tjenesten.

I NPM kan ansatte også oppfattes til å representere profesjonsinteresser som angivelig ikke samsvarer med de behov mottakere av tjenester har. Det er mer nærliggende å ta et motsatt utgangspunkt: at brukere og ansatte har et felles behov, nemlig at tjenesten skal være god.

Når det treffes feil beslutninger eller beslutninger med mange negative effekter i virksomheten, vil ansattes motiver trekkes i tvil, i kampen om troverdighet og definisjonsmakt.

Brukerens opplevelse av å få dekket sine behov er avhengig av ansatte og ledere. Ledere som har oppmerksomhet om de tjenester som skal leveres og som tilrettelegger for dette og ansatte som arbeider godt for å levere. En rendyrket variant av målstyring kan fortrenge tilstrekkelig involvering av ansatte kompetanse og forankring, i beslutningsprosesser. «liksom prosesser» kjennetegnes ved at formkrav tilsynelatende er oppfylt, men uten at de er opplyste og resultatet av reelle forhandlinger.

Det finnes mye kunnskap om betydningen av involvering og ansvarliggjøring av ansatte, for effektiv og god drift. Dersom ikke ansattes kunnskap og kompetanse benyttes aktivt i både drift og utvikling av virksomheten, øker risikoen for uriktige beslutninger og at de heller ikke korrigeres før det har fått alvorlige virkninger.

– Myndighet og handlingsrom der tjenestene gis

For å oppnå tilstrekkelig kvalitet på tjenestene må det være handlingsrom og tilstrekkelig myndighet der tjenesten gis. Stram styring ovenfra og ned i virksomheten vil svekke mulighetene for kvalitet i det som leveres med mindre de som beslutter har stor oppmerksomhet om «produktet» og kan justere kursen etter kunnskap om effekter. Hvis det styres etter andre behov enn det å levere gode tjenester, vil ledelsen samtidig bruke ressurser på å begrunne egne disposisjoner og definere hvordan de virker. Et første tegn på dysfunksjonell styring er at ansatte og brukere opplever en annen virkelighet enn den som defineres i styringslinjen. Det blir en kamp om virkelighetsbilde. De som treffer beslutninger vil kunne forklare dette med manglende endringsvilje, noe som også kan stemme, men hvis utgangspunktet for omstilling er ulik oppfatning av både virkelighet og av mål, vil ikke endringsbehovet forstås.

– Hvem definerer virkeligheten?
Hvem gir informasjon om utviklingen når det gjelder tjenestetilbudet til befolkningen?

I offentlige virkdomheter med offentlig finansiering, er det krav om innsyn og åpenhet i alle prosesser. Befolkningen har krav på å få vite hva som skje. Kamp om hva som et den faktiske situasjonen er således svært uheldig. Bruk av ressurser på å styrke «omdømme» og egne beslutninger, vil virke motsatt av åpenhet.

Oppsummert må følgende forhold tas med for å unngå uheldige bieffekter av styring:

– Avstanden mellom beslutningstaker og stedet der tjenester gis må ikke bli for stor, slik at effektene av styring ikke kan justeres
– Styring bør holdes på et overordnet nivå
– Ressursbruk på styring og forvaltning må være oversiktlig og holdes på et rimelig nivå.
– Systemet bør bidra til at ressurser kan kanaliseres inn i tjenesten og motvirke at stadig mer benyttes på kontroll, kunnskapsinnsamling og tilsyn over tjenesten

1) Avstanden mellom beslutningstaker/styringsansvarlig – og stedet der tjenesten skal leveres må minskes for å redusere:

a. risiko for manglende oversikt over samlet økonomiske kostnader til styring og verdiskapning

b. risiko for at beslutningstaker ikke har tilgang til riktig grunnlag for beslutninger og heller ikke negative effekter av beslutninger

i. Kostnader med beslutninger

ii. Risiko ved effekt av beslutninger

2) Ressurser som omfordeles ved at en større andel til styring, kunnskapsinnhenting, kontroll og tilsyn – og mindre ressurser til verdiskapning kan medføre

a. gradvis svekkelse av tjenestenivået, investering i tjenester og drift av tjenester

i. Mindre ressurser til tjenesten for å kunne forsvare ressursbruken totalt sett

ii. Mer kortsiktighet i ressursbruken

b. økning av byråkratiet med øket antall av arbeidstakere

i. Flere oppgaver for forvaltningen med flere krav om meldinger, rapporteringer og dokumentasjon til tjenesten

ii. Mindre innovasjon knyttet til tjenester

iii. Mindre vekt på produksjon

Det må alltid gjøres en avveining mellom ressursbruk på tilsyn/kontroll og verdiskapning dersom målet er å fremme verdiskapning og produksjon.